如何推行环境公共服务均等化?

    发布人:蔡青    2012-05-23            

      环境基本公共服务均等化与环境质量均等化的关系。环境质量均等化是环境基本公共服务均等化的终极目标,环境基本公共服务均等是手段和途径。要实现环境质量均等化必须首先建立均等化的环境基本公共服务体系,特别要矫正环境质量现状良好的区域不需要推行环境基本服务的错误观念。比如我国西部地区是我国的重要生态功能区,环境质量普遍良好,那是不是就不需要建立环境基本公共服务体系?

编者按

  国务院副总理李克强在第七次全国环保大会上强调,基本的环境质量是一种公共产品,是政府必须确保的公共服务。我国目前环境基本公共服务不均衡、不协调现象突出,区域不均、城乡不等现象严重。而提高环境基本公共服务均等化水平,是保障区域城乡均衡发展的重要一环。本报特约相关专家对如何提升环境基本公共服务均等化水平进行解读,以飨读者。

  《国家环境保护“十二五”规划》提出要完善环境保护基本公共服务体系,保障区域城乡均衡发展,《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》也将环境保护列为国家基本公共服务的九大领域之一,保护环境已经成为关系到当前与长远、国计与民生、和谐与稳定的大事。

环境保护是基本公共服务

■阅读提示:环境保护是基本公共服务的重要组成部分,是一种典型的公共产品。政府需要根据需求与可能结合、责任与能力匹配的原则合理确定环境基本公共服务的范围

  环境保护是基本公共服务的重要组成部分。人们生存和发展的基本载体是环境,环境状况与人的健康状况息息相关,良好的环境质量是满足人们生存的基本需要之一。基本的环境质量、不损害群众健康的环境质量是一种公共产品,是一条底线,是政府应当提供的基本公共服务。但是目前我国严峻的环境形势与环境基本公共服务均等化的追求不相适应,日趋严重的灰霾天气,镉污染、铅污染等层出不穷的突发环境事件已成为影响社会安定团结的重要因素,环境问题已经成为影响民生的突出因素之一。按照公共产品理论,公共产品是私人产品的对称,是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。而环境质量符合纯公共产品的非竞争性、非排他性的基本特征,是一种典型的公共产品。

  环境保护纳入基本公共服务体系符合我国基本国情和需求发展的层次性规律。国外普遍是根据综合实力和人们基本公共服务需求来确定适合本国实际的基本公共服务均等化项目和范围。加拿大把教育、医疗卫生和社会服务作为联邦政府基本公共服务均等化的主要项目,印度尼西亚把初等教育和公路设施列为政府财政均等化的内容。另外,即使同一国家不同历史阶段的基本公共服务范围也是不一样的。如美国在“进步时代”以前,食品、药品并没有纳入公共服务的范围,“进步时代”以后,食品和药品标准成为政府公共服务的重要内容。公共服务的内容是随时间和国情不断改变的。随着国情的不断改变,环境保护也被逐步纳入进来。

  另外,从我国的公共服务历程来看也符合从医疗卫生等领域逐步递进到住房保障、环境基本公共服务的实践历程。《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确把教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等直接与民生问题密切相关的公共服务列为基本公共服务。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确“十二五”时期基本公共服务的范围为公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化、基础设施、环境保护9个方面。

  环境基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上由政府提供的,在一定发展阶段保障公众生存和发展等基本环境权益的最核心、最基础的公共服务。根据需求与可能结合,责任与能力匹配的原则,既尽力而为又量力而行,现阶段环境基本公共服务应该包括:县县具备污水处理、垃圾处置等环境基础设施,消除环境污染的环境基础性服务;县县具备对环境质量变化进行监测评估以及对造成水、大气等环境质量变化的污染行为进行监管,保障公众清洁水权、清洁空气权及宁静权等生存的基本民生性服务;健全环境事故应急机制,防范环境突发事故的环境安全性服务;保障公众环境知情和参与国家环境监督的环境信息服务。需要指出的是,环境基本公共服务不仅仅是指物化的产品或服务,还包括制度安排、法律、宏观经济政策等。

推行均等化势在必行

■阅读提示:现阶段我国环境基本公共服务总量不足,区域不均,城乡不等现象严重,推行均等化势在必行,我国已经初步具备了推行环境基本公共服务均等化的条件和基础

  推行环境基本公共服务均等化对环保工作产生重大的带动作用。在理论上,环境基本公共服务均等化能解决中央政府加大地方环境保护投入、改变单纯以环保属地方事权约束财权的不利局面;在行动上,可以使环保与医疗、卫生、教育等一样,纳入公共财政;在实践上,可以作为解决区域差异、推进均衡发展、实现分类指导的抓手,也是统筹解决农村环境保护的着力点;在理念上,能使环境管理逐步过渡到环境服务,能使环境保护与民生衔接,能树立、落实政府职责,强化国家环境意志。

  环境基本公共服务不均衡、不协调现象突出。从供给水平来看,我国环境保护投入长期不足,历史欠账较大,农村仍有8000多万人饮水不安全,大城市灰霾天数接近全年的30%~50%,30.5%的县城没有建设污水处理设施等。从区域来看,东部经济发达地区环境基本公共服务水平相对较高,中、西欠发达地区水平较低。如2009年,天津、山东、浙江、北京、重庆5省(市)的城镇生活污水处理率在78%以上,而广西、贵州、湖南、海南、青海5省(区)不足40%。从城乡来看,越往基层环境基本公共服务水平越低,尤其是农村地区。如2009年,全国城市污水处理率75.25%,而同期县城污水处理率41.64%;县级政府所在城镇和设市城市的饮用水水源地达标比例为80%,而同期农村饮用水水源地水质达标比例仅为59%。

  推进环境基本公共服务均等化的条件基本具备。2011年我国人均GDP达到5450美元,达到中等偏上收入水平,全国财政收入达到103740.01亿元,具备了推进环境基本服务均等化的经济和财政基础。公共财政政策的实施为推进环境基本服务均等化提供了政策支持,2011年全国财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化方面的民生支出合计38108亿元,占全国财政收入的36.7%,增长30.3%。服务型政府建设为推进环境基本服务均等化提供了体制保证。2010年,全国城市污水处理率由52%提高到77%,全国一半以上的县区级环境监测站完成了标准化建设,具备了推进环境基本服务均等化的物质基础。

4个关系需辩证把握

■阅读提示:推行环境基本公共服务均等化需要合理把握“基本”与“非基本”、政府与市场、环境基本公共服务均等化与环境质量均等化、公共服务均等化与财力均等化之间的关系

  推行环境基本公共服务均等化,需要辩证把握4个关系:

  “基本”与“非基本”的关系。受限于国家的经济发展水平和财政能力,为了保持基本公共服务提供的可持续和可达到,要严格区分“基本”与“非基本”。基本的公共服务是政府义不容辞的责任,政府必须优先保障。非基本的公共服务应该主要交给市场来提供,提高资源利用效率。同时,政府在提供基本公共服务时要注意,基本公共服务的范围和标准应该是适当的。开始可以小范围、低标准,然后逐步扩展到大范围、高标准。

  政府与市场的关系。政府职责承担和市场手段运用是目标和手段的关系。虽然基本公共服务是政府义不容辞的责任,但并不排除市场发挥作用。政府为了达到提供均等化环境基本公共服务的目的,可以采用多元化的提供方式和途径。既可以自己“大包干”直接生产和供给,也可以通过委托授权、特许经营、公私合作及购买服务等市场化方式。但是在市场化提供时,一定要做好监管和协调,不能片面地将提供公共服务的责任推给市场一卖了事,造成公共服务责任空白或者危机,发生兰州供水危机似的公共事件。

  环境基本公共服务均等化与环境质量均等化的关系。环境质量均等化是环境基本公共服务均等化的终极目标,环境基本公共服务均等是手段和途径。要实现环境质量均等化必须首先建立均等化的环境基本公共服务体系,特别要矫正环境质量现状良好的区域不需要推行环境基本服务的错误观念。比如我国西部地区是我国的重要生态功能区,环境质量普遍良好,那是不是就不需要建立环境基本公共服务体系?答案显然是否定的。我们不但要建立环境公共服务体系,而且要建立高标准的环境公共服务体系。否则生态环境一旦遭到破坏,就造成难以估量的生态灾难。

  公共服务均等化与财力均等化的关系。从国外公共服务均等化的实践来看,国外推行的主要是通过财力均等化来达到服务均等化。但是需要指出的是财力均等化并不等同于服务均等化,因为不同区域公共服务的供给成本是存在很大差异的。同时,公共服务水平提供也受制度政策及管理水平等的影响。

4个环节需重点完善

■阅读提示:推行环境基本公共服务均等化需要保基本,实现服务全覆盖;强基层,弥补服务短板;增投入,提高服务整体水平;建机制,强化顶层设计

  推行环境基本公共服务均等化需要重点完善以下4个环节:

  保基本,实现环境基本公共服务体系全覆盖。确定全国环境基本公共服务的范围、种类和标准。依据《国家国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》,“十二五”时期确定的范围为污水处理垃圾处置、环境监测评估和饮用水水源地安全保障3个重点领域。随着财力增长,逐步增加服务项目。“十三五”可以考虑将环境监察执法能力建设、环境应急能力建设和环境公众参与等纳入环境基本公共服务范围。在制定标准时要考虑源头、过程和结果3个环节的标准。源头标准就是投入标准,如规定某区域的环境基本公共服务投入必须达到GDP或者财政收入的百分比,人均环保经费等;过程标准主要是指实物标准,比如设施、设备和人员配备等;结果标准是指效果的衡量标准,如污水处理率、垃圾处置率,饮用水达标率等。通过3个层次的标准设计,形成可计量和量化的基本公共服务均等化所需财政支出的技术基础,并逐步提高服务标准,从而循序渐进地逐步达到为全体公众提供环境健康基本保障型的环境质量。

  强基层,弥补环境基本公共服务体系短板。县、乡、村,尤其是农村的环境基本公共服务一直是我国环境公共服务体系的短板和薄弱环节。在继续做好省、市两级环境基本公共服务的同时,把环保工作重心下移,加大对基层环境公共服务的财力、人力投入。以县级环境基本公共服务能力建设为重点,全面推进监测、监察、宣教、信息等环境保护能力标准化建设。加快污水处理设施、垃圾处置设施建设步伐,实现县县具备污水、垃圾无害化处理能力和环境监测评估能力。结合地方人民政府机构改革和乡镇机构改革,探索镇(乡)、村环境基本公共服务提供模式,保障农村饮用水安全,开展农村饮用水水源地调查评估,推进农村饮用水水源保护区或保护范围的划定工作,强化饮用水水源环境综合整治,建立和完善农村饮用水水源地环境监管体系,加大执法检查力度,在有条件的地区推行城乡供水一体化。提高农村生活污水和垃圾处理水平,鼓励乡镇和规模较大村庄建设集中式污水处理设施,将城市周边村镇的污水纳入城市污水收集管网统一处理,居住分散的村庄要推进分散式、低成本、易维护的污水处理设施建设。加强农村生活垃圾的收集、转运、处置设施建设,统筹建设城市和县城周边的村镇无害化处理设施和收运系统;交通不便的地区要探索就地处理模式,引导农村生活垃圾实现源头分类、就地减量、资源化利用。提高农村种植、养殖业污染防治水平,改善重点区域农村环境质量,实施农村清洁工程,开发推广适用的综合整治模式与技术,着力解决环境污染问题突出的村庄和集镇,到2015年,完成6万个建制村的环境综合整治任务。

  增投入,提高环境基本公共服务的整体水平。环境基本公共服务均等化的核心在于提高服务供给能力。要加大环境基本公共服务领域支出,将环境基本公共服务纳入公共财政范畴予以重点保障,在现有环保投资(投入)统计的基础上,把政府环保投资(投入)作为指标试行纳入考核。着力增强政府环境基本公共服务能力,公共财政要逐步成为“民生财政”、“绿色财政”,落实“工业反哺环保”。为了增强中西部地区以及县以下基层政府的环境基本公共服务提供能力,应该在明晰中央和地方事权划分的基础上改革转移支付制度。安排专项资金对地方不能达到环境基本公共服务水平的地区予以支持,以环境基本公共服务提供能力为参数设计专项转移支付或作为一般转移支付的考虑因素之一,保证基层政府可支配财力达到一个适应总体经济社会发展程度的均等化公共服务水平,保证国家环境意志和地方全国性公共产品的效率。

  建机制,强化环境基本公共服务体系的顶层设计。在理念上向服务型政府转变,明确政府提供环境基本公共服务的主体责任,在管理理念、政策设计、阶段重点上将民生、服务等有机融入。在宏观思路上,着力实现环境管理向环境服务的转变。在指标设计上,多考虑以人为本类型的指标,广泛采用覆盖率、服务人口比例、达标天数可测量可感官的指标体系。在环境监管能力建设标准、污水处理率标准等设置时要摈弃现有东中西分别设置不同环境服务标准的做法。在具体政策上,要建立有利于推进均等化的财政政策体系,特别要建立一种可监测、可评估、可考核的政府环境基本公共服务绩效评价考核体系。

  来源:中国环境报,2012-3-27      作者单位:环境保护部环境规划院 李红祥 曹颖 葛察忠 逯元堂