中国环境报:红线蓝线绘出水生态空间

发表时间: 2015-05-20           来源:中国环境报     作者:秦昌波  熊善高 万军  姚瑞华


  国务院近日印发的《水污染防治行动计划》(以下简称“水十条”)明确指出:“建立水资源、水环境承载能力监测评价体系,实行承载能力监测预警”;“根据水资源、水环境承载能力,调整发展规划和产业结构,优化空间布局”;“严格城市规划蓝线管理,积极保护生态空间”;“划定生态保护红线,保护水和湿地生态系统”。落实好“水十条”,特别是关于水资源、水环境承载力方面的要求,将积极推动经济结构转型升级,保障我国生态安全。

  面对2020年全面建成小康社会、2050年建设美丽中国的新形势和新要求,强化水环境生态空间管制,提高水环境资源承载能力,逐渐成为未来破解国土空间无序开发、解决水资源利用效率不高、从源头防控水环境污染的重要手段。

  当前,我国水生态空间被严重压缩,湿地、湖滨、河滨、海岸带等生物水生态生存空间不断减少。近30年来,我国湿地自然保护区内湿地面积总体呈下降趋势,净减少8152.47平方千米,占全国湿地净减少总量的9%,沿海滩涂湿地面积已丧失50%。三江平原湿地面积已由建国初的5万平方千米下降至0.91万平方千米,海河流域主要湿地面积减少了83%,滨海湿地面积累计丧失约50%。我国有252个地级以上城市沿河湖而建,不断筑堤占地,取直河道,围垦湖泊。建国以来,我国因围垦而消亡的天然湖泊超过1000个。长江中下游的通江湖泊由102个减少至仅剩洞庭湖和鄱阳湖两个,且面积持续萎缩。根据2012年《第一次全国水利普查公报》,全国河流堤防总长度413689公里,占全国河流总长度的27.4%。大量的堤防建设,在保障防洪安全的同时,也阻断了河流与河漫滩之间的横向连通性,导致大量河漫滩生态空间丧失。此外,20年来,大陆自然岸线保有率从90%下降到不足40%

  水生态空间的萎缩加剧了水环境超载形势。淮河、松花江、辽河、黄河流域地表水资源开发率分别达到了73.8%42.1%50.6%54.7%,海河流域更是高达98%,远远超过国际公认的40%的水资源开发生态警戒线。全国655个城市,有超过300个城市缺水,其中,超过100个城市缺水严重。全国范围内主要污染物排放总量超过环境容量,在经济和人口密集的城市地区超负荷排污问题更加突出。根据测算,全国范围化学需氧量超过环境容量1.8倍,不少地方排放量居高不下,并且与缺少生态流量的问题并存,约1/3河道的化学需氧量超过环境容量。海河流域有河皆干、有水皆污,长三角、珠三角城市密集区河涌水网污染严重。区域水体富营养化、江河源头生态平衡等环境问题已经处于临界状态。

  鉴于上述情况,实施空间管控、减污增容,将有利于提高资源环境承载能力。习近平总书记强调,山水林田湖是一个生命共同体,人的命脉在田,田的命脉在水,水的命脉在山,山的命脉在土,土的命脉在树。组成水生态系统的各项水生态环境要素不可分割,各要素形成的结构和功能关系不可打破,必须从空间上对生态系统的各要素进行整体保护,扩大生态空间,增加生态流量,提高水环境容量和承载能力,增强生态系统功能。

  因此,在我国水环境、水资源、水生态三大水问题并存的背景下,必须以改善水环境质量、维护人体健康和保障区域生态安全为根本,基于流域环境系统属性、水资源水环境承载能力,强化生态空间管控,为调控区域人口分布、土地利用、工业化和城镇化布局提供基本依据。

  第一,划定生态红线,稳定并扩大水生态空间。坚持生态优先,加强生态建设,稳定和扩大森林、草原、湿地等生态空间,实行退耕还林还湿、退渔还湖(海),保护滨河、滨湖、滨海地带。对于承担重要水生态服务功能的水源涵养区、水土保持、洪水调蓄、生物多样性保护等区域,划定生态保护红线。严守流域滨岸水生态红线,结合河段水环境功能定位,根据流域河湖滨岸带生态功能需求,划定一定宽度的河湖滨岸带保护红线,拓展河道物理空间和自然形态。建立海岸带生态红线管理制度,在近岸海域生态环境敏感区、脆弱区、高生态价值区、关键区等区域划定生态红线,分类禁止和限制红线区内围填海、港口建设、海水养殖等开发活动。实施闸堰水文生态调度,合理安排闸坝下泄水量和泄水时间,保证下游水体生态流量,提高河流上下游连通性,拓展河湖横向滩地宽度,保障并维持所释放空间的自然结构特征和生态功能,显著增加水环境容量。

  第二,基于水资源、水环境承载能力,优化区域空间发展布局。要以水环境承载力和水资源承载力为基础,把水环境系统敏感区、重要区和脆弱区保护起来,控制水资源、水环境承载力减弱区域的开发强度。探索建立环境资源承载力监测预警制度。积极落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求,开展水资源和水环境容量测算评估,建立环境资源承载能力的监测、评估、调度、预警等处置处理机制,建立最大允许开发土地比例、最大水资源开发利用总量、污染物排放总量等阈值,以此对人口、经济发展规模和资源开发强度进行合理的管控。将资源环境承载能力监测预警与污染物总量控制、产业结构调整结合起来,基于资源环境承载力的空间分异规律,为调控引导城乡空间布局、产业布局、资源开发、项目建设等提供基本依据。

  第三,严格城市规划蓝线管理,城市规划区范围内应保留一定比例的水域面积和滨岸带。严格执行《城市蓝线管理办法》,落实蓝线管理的相关要求,在城市规划建设区内保留一定比例的水域面积和生态水量。在城市总体规划阶段,应当确定城市规划区范围内需要保护和控制的主要地表水体,划定城市蓝线,并确定城市蓝线保护和控制要求。在控制性详细规划阶段,应当依据城市总体规划提出城市蓝线范围内的保护要求和控制指标,并附有明确的城市蓝线坐标和相应的界址地形图。在城市蓝线划定过程中,应统筹考虑防洪安全、水质保护、用地预留、景观建设和空间开发等需求。严格控制建设项目占用水域行为,新建项目一律不得违规占用水域。土地开发应按照有关法律法规和技术标准要求,严格水域岸线用途管制,留足河道、湖泊和滨海地带的管理和保护范围,非法挤占的应限期退出。

  第四,以城市环境总体规划为载体,推动生态空间管控落地实施。实践表明,城市环境总体规划是建立和实现生态空间管治的重要载体。以城市环境总体规划为平台,实施城市环境空间性、战略性保护。城市环境总体规划将城市置于一个自然的生态环境系统中,以自然规律为基础,从源头上控制城市无序开发、环境超载等问题,引导城市合理、有序地开发自然空间。通过建立城市环境总体规划制度,以资源环境承载能力为基础,统筹生态空间、生产空间和生活空间布局,确定城市增长边界,将水同大气、土壤和生态环境系统敏感区、重要区和脆弱区等共同纳入城市生态红线管控范围,落实生态空间管控要求。积极与住建、国土等部门相关规划进行衔接,在基础数据底图、空间数据库规范、空间分级管控技术手段等方面充分衔接、整合,争取建立公开、共享、共用的信息平台,共同研究制定相关的技术规范,保障生态空间管控的技术可操作性。

  作者单位:环境保护部环境规划院